Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации
Карта сайта Лента новостей

От разобщенности – к интеграции

Версия для печати Подписаться
СМИ: 
Вестник Совета Федерации
Автор публикации: 
Андрей Юрьевич МОЛЧАНОВ, председатель Комитета Совета Федерации по делам Содружества Независимых Государств

В декабре 2011 года Содружество Независимых Государств отметит свой 20-летний юбилей. Наиболее заметным результатом двух десятилетий стало сохранение единого гуманитарного пространства. Граждане стран Содружества передвигаются по его территории без виз. Согласуются конкретные шаги и нормативно-правовая база в сфере труда и социальной защиты, применительно к трудовой миграции, в области пенсионного обеспечения, реализации прав льготников и многое другое.

За минувшие 20 лет многое сделано для восстановления и развития общего образовательного и культурного пространства. Мощной связующей основой и базой для развития других направлений кооперации является русский язык, помогающий преодолевать межгосударственные барьеры. В рамках военного сотрудничества функционирует объединенная система противовоздушной обороны. Страны СНГ самостоятельно охраняют границы с государствами, не входящими в Содружество. Совместно оказывается противодействие преступности, терроризму и экстремизму, незаконному обороту наркотических средств, нелегальной миграции и торговле людьми.

Сложнее реализуются проекты в политической сфере, так как это высшее проявление интеграции требует недюжинной воли. Достаточно обратить внимание на неурегулированные конфликты. Только за последние месяцы отмечены возрастание напряженности в Нагорном Карабахе, попытка создания территориальной проблемы в Киргизии (постановка вопроса о расчленении страны, вовремя пресеченная попытка разжигания межэтнического конфликта на юге и его перевода в межгосударственную плоскость), усиление спекуляций вокруг приднестровской проблемы. России не удалось добиться поддержки со стороны партнеров по Содружеству в вопросе о признании независимости Абхазии и Южной Осетии; СНГ пока не в состоянии предложить ни механизм урегулирования, ни логику поиска политического решения подобных проблем. Это неудивительно – в Европе, например, политические решения сравнимого масштаба также принимались с большими сложностями в течение длительного времени. Вспомним хотя бы ситуацию с признанием независимости Косова или борьбу вокруг отправки национальных воинских контингентов в Ирак или Афганистан — не говоря уж о ратификации Лиссабонского договора.

Достаточно противоречивой выглядит ситуация в сфере экономической интеграции. С одной стороны, под это направление сотрудничества подведена солидная база. С другой – Содружество пока еще не располагает необходимыми возможностями для эффективной конкуренции с другими сопоставимыми по размеру международными экономическими субъектами.

Вот несколько цифр. В основном завершено введение режима свободной торговли на пространстве СНГ. В свободном обращении находится почти 12 тысяч товарных позиций, лишь по 27 имеются тарифные изъятия. Примерно по 200 позициям используются нетарифные ограничения. Это значительно меньше, чем в других подобных международных объединениях. Однако взаимная торговля между государствами Содружества развивается медленнее, чем их товарооборот с третьими странами. В первом, еще предкризисном, полугодии 2009 года взаимная торговля составила 22,9 процента общего объема их внешнеторговых операций (в 1995 году – 44,6 процента). И лишь у Белоруссии, Молдавии и Таджикистана на торговлю с партнерами по СНГ приходилось свыше половины товарооборота. Для сравнения: экспорт Греции в страны Евросоюза составляет более 50 процентов, более 60 – экспорт Италии, Франции, Австрии, более двух третей – Венгрии, более 75 процентов – Бельгии, Польши. Приходится констатировать преобладание центробежной тенденции во внешнеторговой сфере Содружества.

Основные факторы, мешающие переломить эту тенденцию, известны. Мощным тормозом экономической интеграции остаются попытки стран – участниц СНГ эксплуатировать свою независимость с помощью устаревших инструментов. Это консервация сырьевой или сельскохозяйственной структуры экономики, в лучшем случае – организация "отверточных" производств. Свою лепту вносят различия в уровне экономического развития, политических системах, обеспеченности сырьевыми ресурсами. Не менее существенным препятствием являются политические амбиции определенной части национальных элит.

Период экономического инфантилизма может быть пройден отдельными странами в достаточно сжатый срок, но и он может оказаться фатально долгим для судеб экономической интеграции в рамках Содружества.

Эта проблема была вовремя осознана ответственными руководителями ряда государств – участников СНГ. Объективные и субъективные препятствия на пути ускоренной экономической интеграции всех членов Содружества заставили сузить ее ареал: было создано Евразийское экономическое сообщество, а затем в его недрах выкристаллизовался Таможенный союз. При всех сложностях, сопутствовавших становлению данных организаций, очевидно главное: правильность выбранного курса, нацеленного на ускорение создания интеграционного ядра внутри СНГ. Ограничение числа партнеров снизило количество вопросов, требующих согласования между ними и упростило не только создание Таможенного союза, но и продвижение к единому экономическому пространству как высшей форме экономической интеграции. Скептикам, вспоминающим некоторые так и не реализованные проекты, я бы ответил: этот – уже действует, а корректировку при необходимости будем производить на ходу.

Трудно переоценить положительное значение присоединения к Таможенному союзу Украины и ее последующего участия в образовании Единого экономического пространства. В этой стране складывается благоприятная обстановка для проведения внешнеполитического и внешнеэкономического курса, действительно отвечающего национальным интересам украинского народа. Основное препятствие для принятия решения о вступлении в Таможенный союз – несовместимость членства Украины во Всемирной торговой организации и ее участия в Таможенном союзе с государствами, не состоящими в ВТО. Но это препятствие не является непреодолимым: руководители стран "тройки" в последнее время неоднократно подтверждали решимость форсировать завершение переговоров о вступлении своих стран в ВТО.

Такое развитие событий откроет путь для присоединения к Таможенному союзу не только Украины, но и Молдавии (также члена ВТО). Более предметное обсуждение этой темы будет уместным после выхода этой страны из затянувшегося политического кризиса. Предпосылки к этому уже имеются: дискредитировавший себя правящий Альянс за европейскую интеграцию разваливается на глазах, и предстоящие парламентские выборы дадут его деятельности должную оценку. Но уже сейчас можно с уверенностью говорить о том, что членство Молдавии в Таможенном союзе и ее вхождение в Единое экономическое пространство стали бы стимулом для роста инвестиций, создания рабочих мест, возвращения на родину заметной части трудовых мигрантов, то есть для выхода экономики страны на новый уровень.

Естественно, в решении этого вопроса не удастся обойти тему приднестровского урегулирования. В нашу задачу не входит анализ территориальных конфликтов на постсоветском пространстве. Заметим лишь, что такой мощный стимул, как снятие межрыночных границ, не может не сыграть значительной роли в урегулировании этих конфликтов.

Еще одним перспективным кандидатом на членство в Таможенном союзе является Киргизия. Ставить этот вопрос в практической плоскости пока преждевременно – нынешнее руководство республики честно признает, что страна по многим параметрам пока не готова к вступлению. Вместе с тем решительная политическая реформа, осуществляемая в стране, дает надежду на заметное повышение роли Киргизии в деятельности Содружества уже в ближайшее время. Несмотря на провокационное обострение обстановки на юге страны, в Киргизии успешно проведен референдум (в ходе которого одобрена новая конституция, предусматривающая переход от президентской к парламентской форме правления) и осуществлена подготовка к парламентским выборам. Власти республики уделяют должное внимание сотрудничеству с бизнесом.

Лишь один геополитический проект сравнимого масштаба можно сопоставить с Содружеством, объединившим бывшие республики Советского Союза, – Содружество наций, возникшее на обломках Британской империи. Эти два случая объединяет наличие добровольного союза государств, вышедших из организма планетарного масштаба существовавшего длительное время. В обоих случаях огромные территории ранее управлялись из единого центра, проживавшие на них народы, как правило, сохраняли свою культуру и язык и в ходе сосуществования обрели новые инструменты межнационального и межкультурного взаимодействия.

Британская империя объединяла разбросанные по всему свету колонии и доминионы, а ее распад и трансформация в межгосударственное объединение заняли десятилетия. Кроме того, крах колониальной империи сопровождался потрясениями и вооруженными конфликтами – некоторые из них не разрешены по сей день (например, проблема Джамму и Кашмира). Эти и другие, менее значительные, факторы предопределили "не слишком обязывающий" в конечном счете характер Содружества наций. Если на первом этапе существенную роль в отношениях между государствами-членами играли экономические отношения (включая предоставление торговых преференций), то с течением времени доля взаимной торговли стала снижаться и на первый план вышли гуманитарные вопросы. Главы государств Содружества собираются нечасто – раз в два года, чтобы обсудить проблемы сотрудничества в сферах здравоохранения, образования, правосудия, соблюдения демократических принципов, молодежной политики и т. д. В условиях глобализации, естественно, не обходят вниманием и проблемы финансов, устойчивого экономического развития, однако в центре деятельности нескольких фондов и серии программ (в основном составляющих практический механизм Содружества) находятся вопросы культуры, спорта, поддержки профессиональных ассоциаций и других некоммерческих организаций, защиты прав и свобод человека, ликвидации социальных условий бедности.

На первый взгляд, в судьбах двух Содружеств больше общего, чем особенного. И было бы логично предположить, что нынешняя модель Содружества наций с ее преимущественно гуманитарным спектром вполне подходит и постсоветскому пространству. Однако примем во внимание весьма существенные различия: менее многочисленный состав государств СНГ (в Содружестве наций сейчас 54 члена) географически един, и переход от СССР к СНГ в историческом масштабе был мгновенным. Это облегчило задачу восстановления связей на постсоветском пространстве, что заставляет более требовательно подходить к оценке успехов и неудач. Что еще более существенно, процессы реинтеграции в рамках СНГ изначально разворачивались в совершенно ином геополитическом контексте. Глобализация, понимаемая как углубление взаимозависимости государств мира вне связи с их экономической и политической системой, предъявляет отдельным странам и их объединениям требования совершенно иного уровня. Даже наиболее мощные государства не в состоянии в одиночку противостоять современным угрозам и вызовам, что предопределяет их стремление избрать себе политических и экономических партнеров и сплотиться с ними.

В конечном счете интеграция на пространстве от Атлантики до Приморья может подняться на значительно более высокий уровень и осуществляться в более разнообразных формах, чем сегодня могут предполагать даже наиболее дальновидные политологи. Вопрос заключается в том, с каких позиций государства – субъекты постсоветского пространства будут принимать участие в этом интеграционном процессе: в независимом качестве, в качестве младших партнеров или на равных – в составе мощного регионального объединения. Представляется, что именно с этой точки зрения нам нужно подходить к оценке достижений и проблем СНГ на 20-летнем рубеже существования организации.

Участие в Содружестве Независимых Государств, как известно, не налагает ограничений на членство или другие формы участия в иных международных организациях и межгосударственных объединениях. Вот почему, в частности, несколько стран – членов СНГ подключились (с разной степенью активности) к программе Евросоюза "Восточное партнерство". А другие страны Содружества реализуют экономические проекты совместно друг с другом и Китаем в рамках Шанхайской организации сотрудничества.

Различные формы взаимодействия, предусматриваемые этими программами и проектами, зачастую служат ускоренному развитию сотрудничества в масштабах, выходящих за рамки соответствующих организаций. Так, помощь в техническом переоборудовании таможенных постов или в создании транспортной инфраструктуры идет на пользу не только донору и реципиенту, но и другим государствам, пользующимся этими объектами (например, для транзита грузов). Немало плюсов кроется и в унификации отдельных элементов законодательной базы. Об одном из таких примеров Президент Российской Федерации Д.А. Медведев говорил в Усть-Каменогорске: "Мы разрешили напрямую применять на территории Российской Федерации технологические рамки, техническое регулирование, регламенты стран Евросоюза. То есть, по сути, дали согласие на использование этих стандартов в качестве нашего законодательства. Допустили прямую инкорпорацию этого законодательства на территории России. Я думаю, что об этом есть смысл подумать и нашим казахстанским друзьям, потому что это на сегодня наиболее активно развивающаяся система. Конечно, мы можем вносить в нее свои уточнения, это наше право, но в целом это, кстати, облегчает и наши контакты со странами Евросоюза".

Однако отдельные программы и проекты способны противоречить интересам других участников СНГ, если они каким-то образом будут содействовать возведению экономических или юридических барьеров между государствами Содружества. Например, предусматривать некие преференции для торговли и инвестиций, препятствующие развитию торгово-экономического сотрудничества внутри СНГ. Основания для подобных предположений, к сожалению, есть. Вот лишь один пример. Программа "Восточное партнерство", в частности, предполагает создание "улучшенных условий для учреждения компаний и предоставление более широких возможностей лицам, временно находящимся на территории сторон с целью осуществления хозяйственной деятельности". Такое требование явно отвечает в первую очередь интересам европейских инвесторов, которые могут заинтересоваться перспективными объектами в восточноевропейских странах, и может в случае его реализации оказаться дискриминационным в отношении партнеров соответствующей страны по СНГ.

Вместе с тем необходимо признать, что главная причина настороженности в отношении этой программы заключается все же в другом. Ее реализация будет способствовать упрочению связей отдельных государств Содружества с более широким, развитым, организованным и диверсифицированным рынком, чем СНГ предлагает сегодня или будет способно предложить в ближайшем будущем. Впрочем, "Восточное партнерство" является лишь одним из возможных инструментов вовлечения стран Содружества в экономическую орбиту Евросоюза.

Сегодня в Брюсселе не проявляют намерения форсировать свою деятельность на восточном направлении. Однако финансовый кризис достаточно скоро исчерпает себя, и нам следует быть готовыми к новым раундам конкурентной борьбы.

Другой мощный конкурент, ведущий активную деятельность на постсоветском пространстве, – Китай. В его действиях превалируют не организационные шаги в сфере региональной интеграции, а конкретные экономические проекты, в основном двусторонние. Среди этих проектов много сырьевых и инфраструктурных: добыча необходимых экономике КНР природных ресурсов, развитие транспортной сети для импорта сырья и экспорта готовой китайской продукции, строительство энергетических объектов, в первую очередь трубопроводов и линий электропередачи. Идет планомерное углубление привязки все новых стран к экономике КНР. Китай развивает партнерские отношения и с Молдавией, и с Белоруссией, и с Украиной, но в первую очередь, конечно, со среднеазиатскими государствами.

В специфических условиях Средней Азии такое упрочение экономических отношений (неразрывно связанное с усилением политических связей) может в перспективе привести к дальнейшему усилению сырьевой направленности экспорта государств региона, консервации аграрно-сырьевого характера их экономики. С учетом уже имеющихся политических трений в отношениях между отдельными странами подобный характер фактически осуществляемой Китаем интеграции с соседними странами способен войти в конфликт с интеграционными процессами в рамках Содружества.

Может сложиться впечатление, будто действующая модель развития СНГ недостаточно эффективна, уступает, с одной стороны, соблазнам евроинтег-рации, а с другой – активным действиям великого восточного соседа. Действительно ли она не способна решить задачи экономической интеграции? Убежден, что это не так. И основная причина этого заключается в следующем. Став независимыми государствами, бывшие советские республики не утратили взаимозависимости в финансово-экономической, военной, социальной, культурной сферах. Лишь Туркменистан предпочел встать на путь автаркии; остальные участники Содружества пошли по пути кодификации фактических связей. Трансграничные товарные и миграционные потоки, пенсионные выплаты и предоставление образовательных услуг, другие направления десятилетиями складывавшегося взаимодействия были легализованы принятием иногда двусторонних, но, как правило, многосторонних – в рамках СНГ – межгосударственных и межправительственных договоров и соглашений. Более 1300 совместных документов регламентируют деятельность Содружества в разных сферах.

В рамках Содружества создана и действует нормативно-правовая база практически всего спектра межгосударственных отношений. Совершенна ли она? Нет. К сожалению, не все документы подписаны, ратифицированы (при необходимости) и выполняются всеми участниками. Лишь один пример: Конвенция о приграничном сотрудничестве была подписана в октябре 2008 года шестью государствами, а ратифицирована лишь тремя. Но на практике она применяться не может: нужны национальные законы о приграничном сотрудничестве (не говоря уж о подзаконных актах), а такой закон принят пока только Украиной.

Межпарламентская ассамблея государств-участников СНГ ведет кропотливую работу по созданию модельных законов, и многие из них с более или менее заметными коррективами стали основой для национальных законов в государствах Содружества. Недостает системы мониторинга – в рамках СНГ не проводится системный анализ того, как обстоят дела с унификацией правовых систем, в какой мере модельные законы берутся на вооружение национальными парламентами. Мы не знаем, каких из них нам не хватает, а какие приняты, но остаются "холостыми" (соответствующие предложения внесены нашим комитетом руководству Совета Федерации и МПА СНГ).

Однако если бы не общая нормативно-правовая база, создание Таможенного союза Белоруссии, Казахстана и России заняло бы минимум на 5–10 лет больше. Ведь потребовалось бы сначала унифицировать основополагающие документы в сфере финансов, налогообложения, банковского дела, охраны границ, транспортного сообщения, связи и т. д., между тем как эта работа во многом уже проделана в рамках СНГ. И не случайно Грузия, выйдя из состава Содружества, не стала выходить из многих десятков действующих в его рамках договоров и соглашений, в том числе из Соглашения о зоне свободной торговли – этот факт дополнительно оттеняет значимость наших связей.

Таким образом, можно сделать вывод, что СНГ – при всех его недостатках – давно переросло модель Содружества наций. Спектр сфер сотрудничества в СНГ шире, его законодательно-нормативная база прочнее. Экономическая интеграция в рамках СНГ отвечает объективным потребностям государств-участников. Отдельные страны могут по разным причинам в течение некоторого времени занимать выжидательную позицию, но в конечном счете их национальные интересы властно потребуют подключения к интеграционным процессам.

Для этого, однако, потребуется выполнить два основных условия. Первое: лидеры интеграции должны стать "витриной успеха", демонстрируя остальным участникам Содружества преимущества избранного пути. Это, безусловно, подразумевает экономическую стабильность и уверенный рост, являющиеся базой для повышения материального благосостояния граждан. Это подразумевает также проведение последовательной и прозрачной государственной политики, неуклонное улучшение условий для деятельности частного бизнеса, решительное освобождение от коррупции. Ведь иначе преимущества интеграции просто не смогут проявиться. И второе: необходимо серьезно улучшить качество интеграционных механизмов – как национального сегмента, так и международного. Примером может стать энергичная деятельность Комиссии Таможенного союза, за которой – по крайней мере на рубеже 2009–2010 годов – никак не могли угнаться министерства и ведомства стран "тройки".

Практическое взаимодействие в Содружестве на многостороннем уровне осуществляется через механизм координирующих институтов. Это уставные органы, а также почти 80 органов отраслевого сотрудничества разной широты охвата и степени активности. Здесь сосредоточена основная деятельность по выработке интеграционных предложений. Именно деятельности исполнительных органов СНГ мы обязаны созданием плотной "паутины" воплощенных в жизнь идей, которые в совокупности и являются Содружеством. Однако эффективность отдельных органов отраслевого сотрудничества существенно различается. Некоторые из них не собирались годами. Межгосударственный комитет по научно-технологическому развитию, например, не заседал в течение 7 лет – до проведенной в прошлом году реорганизации. Последнее заседание Межгосударственного совета по космосу состоялось в конце 1990-х годов, Межгосударственного совета руководителей министерств и ведомств по сотрудничеству в области машиностроения – в 2002-м, Межгосударственного экологического совета – в 2005 году. Межправительственный совет по нефти и газу и Межправительственный совет по сотрудничеству в области химии и нефтехимии в последний раз заседали в 2003 году. А ведь это органы, от которых зависит координация инновационных разработок, определяющих темпы развития ведущих отраслей!

Темпы продвижения по пути интеграции могут стать заметно выше, если мы применим в деятельности органов отраслевого сотрудничества тот же принцип, что и при создании ЕврАзЭС и Таможенного союза: участвует лишь тот, кто имеет реальные возможности. Но, на мой взгляд, и это может оказаться недостаточным.

Устав СНГ не ставит перед государствами-членами задачи достижения общей конечной цели, не налагает на них обязанностей, а лишь фиксирует их готовность сотрудничать. Возможно, постановка вопроса о повышении уровня обязательности для организации в целом сегодня целесообразна в порядке дискуссии. (Мое личное мнение – вопрос о реформировании СНГ и его институтов назрел, пора уходить от принятия решений консенсусом.) Однако если речь идет о конкретных идеях и проектах, их проработка и реализация требуют суровой исполнительской дисциплины.

Так, создание Таможенного союза потребовало не просто централизации управления, но делегирования отдельных государственных функций на наднациональный уровень. В результате ускорилось принятие необходимых решений без заметного ущерба для их качества. Теперь на первый план выступили уже другие узкие места – неповоротливая национальная бюрократия во всех трех странах и откровенный политический саботаж со стороны белорусского руководства.

Убежден: и для осуществления других масштабных проектов необходимы наднациональные механизмы быстрого принятия решений, незаменимые в сферах, в которых имеются, казалось бы, неразрешимые межгосударственные противоречия. К их числу сегодня относится, например, вопрос водно-энергетического баланса в странах Средней Азии. "Горные" государства, на территории которых размещены крупные водохранилища и ГЭС региона, заинтересованы в энергетическом профиле использования водных ресурсов, а "равнинные" – в ирригационном. Дело осложняется тяжелой экологической ситуацией, не в последнюю очередь связанной с нехваткой воды и неблагоприятным долгосрочным прогнозом доступности водных ресурсов (ускоренное таяние горных ледников). Ситуация достаточно острая – наши казахстанские друзья, например, считают возможным даже вернуться к постановке вопроса о переброске части стока сибирских рек в южном направлении. В комплексном решении вопроса объективно заинтересованы не только среднеазиатские государства: изменение климата повлечет за собой цепочку серьезных экономических последствий (например, опустынивание плодородных земель – рост безработицы – новые потоки трудовой миграции и т. д.), которые прямо затронут и Россию, и других участников Содружества.

Кому как не координационным органам СНГ взять на себя инициативу подготовки широкомасштабных предложений, нацеленных на то, чтобы остановить регресс в деле энергетического сотрудничества в Средней Азии, предотвратить дальнейший распад унаследованной от СССР единой энергосистемы, увязать в единый пакет решение вопросов электроэнергетики и водопользования в регионе, способствовать развитию альтернативных видов энергодобычи! Разработка подобного проекта, безусловно, потребует широкого участия представителей всех заинтересованных государств и займет немало времени. Не будем закрывать глаза и на то, что понадобится недюжинная политическая воля. Зато принятие и успешная реализация такого проекта с лихвой оправдали бы приложенные усилия.

Не менее важно, чтобы любой масштабный проект становился мощным аргументом в пользу действенности институтов СНГ и стимулом к решению новых "неразрешимых" задач. Повседневная кропотливая работа органов Содружества дает плоды, однако применять их для агитации общественности и политических деятелей в пользу СНГ порой бывает затруднительно – недостает зрелищности.

Необходим и символический ребрендинг СНГ, в частности, более понятная символика. Необходимы и энергичные действия по продвижению бренда, например, соглашение о том, чтобы флаг СНГ вывешивался на всех посольствах стран-членов и стоял в кабинетах государственных чиновников вместе с национальным флагом.

Зрительный образ важен, но его, конечно же, мало. Одной из важнейших задач Исполкома СНГ должна стать популяризация деятельности Содружества во всех входящих в него странах – с помощью печатных и электронных СМИ, в Интернете. С удовлетворением отметим давно назревшее решение о создании новой версии банка данных единого реестра правовых актов и других документов СНГ, доступ к которому получат все пользователи Всемирной паутины; следующим логичным шагом была бы модернизация веб-сайта организации.

Лучший способ отметить юбилей – сделать имениннику приятный, полезный и запоминающийся подарок. Страны Содружества вполне могут подойти к своему 20-летию с еще большими успехами, которые будут приумножены на основе разносторонней интеграции, подкрепленной политической волей, направленной на благо наших народов.